中國新聞周刊記者 楊智杰
發(fā)于2024.8.12總第1152期《中國新聞周刊》雜志
杭州市民想要通過搖號獲得小客車增量指標，一種方式是憑運氣，另一種是靠耐心。
如果參加杭州小客車增量指標搖號累計達到72次，就能直接申領(lǐng)一個“久搖不中”類指標。杭州每月?lián)u號一次，這意味著，這個等待時間可能會長達六年。
一位杭州市民告訴《中國新聞周刊》，截至今年7月，他已經(jīng)連續(xù)搖號47次。他不想額外花1萬元競拍車牌，原本絕望地以為要再等上兩年才能拿到“久搖不中”的指標。但近期，杭州市擬出臺調(diào)控新政，他有望在未來幾個月就能申請上燃油車的車牌。
7月24日，杭州市交通運輸局、市公安局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于公開征求《優(yōu)化我市小客車調(diào)控政策若干措施(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)意見的公告，提到多條指標放寬新政，其中“久搖不中”類指標申請條件從72次降至48次，備受許多杭州人關(guān)注。
今年是杭州實施小客車總量調(diào)控措施的第十年。2014年3月，為了治堵與環(huán)保，杭州正式實施“限牌令”，加入北京、上海、廣州、天津和貴陽的行列，成為中國第六個限制機動車上牌照的城市，杭州市民只能通過搖號或競價的方式獲得車牌。此外，杭州還實行了13年的錯峰限行。
最近幾年，杭州不斷探索取消“雙限”。靴子何時真正落地？杭州的交通準備好了嗎？
“料到政策會朝這個方向走”
杭州的汽車從業(yè)者劉正注意到，大家對于能否獲得浙A牌照已不再像過去那么焦慮了。
7月31日，《征求意見稿》公布一周后，杭州元通之寶汽車銷售服務(wù)有限公司大客戶經(jīng)理劉正發(fā)現(xiàn)，過去幾天，到店看車的杭州人談起此事并不興奮，“普遍沒什么反響”。
杭州市咨詢委委員、浙江工業(yè)大學城市發(fā)展研究中心主任吳偉強跟蹤研究了杭州城市交通二十多年，他對《中國新聞周刊》說，大約兩個月前，杭州市交通局曾對此次改革征求過相關(guān)專家意見，他也在其中�！拔耶敃r跟他們說了三句話：我早就料到政策會朝這個方向走；第二句，我問為什么不直接取消限牌？最后，我詢問能不能有一個明確的取消時間，如果無法確定，那越快越好�！�
此次《征求意見稿》進一步放寬了杭州小客車搖號和競價的限制，主要有五大調(diào)整：取消個人和單位申請區(qū)域指標的資格條件和數(shù)量限制；取消個人車輛更新資格限制；增設(shè)“直系血親”類其他指標；放寬“久搖不中”指標的申請條件；取消本市小客車增量指標競價1萬元的保留價。
盡管放寬“久搖不中”條件最受普通市民熱議，但在吳偉強看來，最值得關(guān)注的是取消1萬元的競拍底價。2014年以來，杭州每年提供8萬個增量車牌，按月分配，其中80%的指標通過搖號確定歸屬，20%通過競價分配，競拍起始價為1萬元，不設(shè)價格上限。
競拍成交價一直是反映杭州機動車車牌供需關(guān)系的晴雨表。2017年11月，個人最低成交價曾11連漲，首次突破5萬元。
劉正記得，2021年，杭州汽車銷售迎來一個高峰。他所在門店只是中等規(guī)模，當時月銷量大約在150臺，參與競價拿到車牌的有十多個人，都是剛需客戶。杭州市交通運輸局公開數(shù)據(jù)顯示，一張浙A車牌的個人競拍成交價在當年3月沖到了5.6萬元。
近年來，杭州市交通運輸局已經(jīng)多次為限牌松綁。2021年1月，杭州推出“浙A區(qū)域號牌”，它與普通浙A車牌的差別在于，早晚高峰的限行范圍更大。市民無須搖號或競價，符合申請條件便可直接申領(lǐng)，且不妨礙申請常規(guī)指標。
多位受訪專家指出，設(shè)置區(qū)域牌照是一個信號，意味著杭州開始啟動取消限牌的政策設(shè)計。這也是為了解決杭州“限牌令”帶來的一大“副作用”——此前不少搖不到號的市民，掛上了外地車牌。
劉正從事汽車銷售近20年，對這段“曲線買車”的過程印象深刻。限牌之初，大家都迷茫，但市場很快找到應(yīng)對策略：沒有牌照指標的人在杭州買車，回到戶籍所在地上非浙A車牌，也有不少人申請滬C車牌——這是面向上海郊區(qū)的車牌，無須搖號或競標，憑上海暫住證即可申領(lǐng)。2016年左右，滬C車牌在杭州街頭十分“流行”，2017年浙江省“兩會”期間，有政協(xié)委員的提案寫道，保守估算至少有6萬輛滬C車輛行駛在杭州城區(qū)。
外地車“橫行”有多嚴重？2021年1月，杭州市公安局交警支隊發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域“錯峰出行”交通管理措施的通告(征求意見稿)》的起草說明提到，在工作日，杭州市主城區(qū)非浙A機動車的日均交通量已達到86.1萬輛，約占總交通量的四成。
為了應(yīng)對，杭州市開始通過推出區(qū)域號牌，同時提升對非浙A車牌的限行要求，引導市民選擇本地車牌。此外，2023年3月，杭州市交通運輸局等6部門再次發(fā)布政策，增設(shè)“久搖不中”“人才專項”“多孩家庭”“重點企業(yè)”四類小客車其他指標，政策進一步放寬。
一位在2016年落戶杭州的市民告訴《中國新聞周刊》，他參與車牌搖號長達六七年，在這一新政出臺后，“直接‘送’了我一塊浙A車牌”。
如今，劉正接觸的客戶中只有極少人參與競價，“一個月下來，大約100個客戶中有兩三個就不錯了”。7月25日，杭州最近一個月的小客車增量指標競價落下帷幕，從上午9時持續(xù)到下午3時，262人參與，最低成交價為保留價1萬元。杭州市交通管理局公布的一份材料也提到，杭州搖號中簽率從最低的0.55%升至目前的0.96%，杭州市小客車個人指標競價每月參與人數(shù)，都少于指標投放量。
多位受訪者指出，杭州人對限牌政策逐漸“脫敏”，更得益于能夠自由購買新能源汽車。杭州“限牌令”并未將新能源車納入其中。此外，浙A新能源客車不受市區(qū)“錯峰限行”和西湖景區(qū)“單雙號”限行措施的限制——這意味著，浙A新能源客車不限牌、不限行。幾年后，新能源車銷量爆發(fā)式增長，如今走在杭州街頭，隨處可見掛“綠牌”的新能源車。
2023年末，杭州市政府新聞辦發(fā)布信息，杭州市新能源汽車保有量已達72.8萬輛，約占全市機動車保有量的18%，尤其是過去兩年中，杭州每年新增電動汽車超20萬輛，占年度新增總量60%以上。
“近年來新能源車發(fā)展迅速，產(chǎn)生的新問題是，僅通過限牌限行，對緩解交通壓力的作用已經(jīng)不大了。”杭州市委市政府咨詢委員會委員、原杭州市規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師湯海孺對《中國新聞周刊》說。
吳偉強則直言，無論是燃油車或是新能源車，限牌政策未能完全控制車輛增長。2014年2月底，杭州市機動車保有量達到259.8萬輛，到了2023年底，這一數(shù)字升至442萬輛。
放寬限行
7月29日周一下午5點左右，杭州晚高峰剛剛拉開帷幕，杭州市交通擁堵指數(shù)實時監(jiān)測平臺顯示擁堵指數(shù)2.0——這是基本通暢，但西湖景區(qū)、一些快速路的匝道口已經(jīng)開始“飄紅”。而當天早高峰，這一數(shù)字最高飆到了8以上。
在限牌之前，杭州自2011年起在主城區(qū)推行“錯峰限行”政策。近年來，“錯峰限行”也在逐步松綁。目前，所有浙A車牌以及外地小型客車，工作日早晚高峰在原“錯峰出行”區(qū)域內(nèi)所有地面道路均可自由通行，限行區(qū)域只是在多條快速路上。
當前的限行政策“放松”，始于2022年底杭州進行過一次壓力測試。為迎接亞運會，2022年12月21日起，杭州所有地面道路暫停“錯峰出行”措施，快速路“錯峰出行”保持不變，為期約一個半月。杭州出租車司機許松記得很清楚，2022年1月28日春節(jié)后復(fù)工，工作日主城區(qū)擁堵可謂“遍地開花”，又恰逢雨天，擁堵情況比之前更嚴重。
杭州市公安局交警支隊一位民警向《中國新聞周刊》提到，此次壓力測試的背景之一，也是因為不受限行政策限制的新能源車越來越多，杭州需要探索新的管理方式。
實際上，早在2021年1月，上述關(guān)于調(diào)整“錯峰出行”交通管理措施的起草說明就直言，“杭州的‘雙限’紅利已被透支”，相關(guān)部門預(yù)計，到2021年底，杭州主城區(qū)工作日每天不受限的車輛數(shù)，甚至將超過2014年“雙限”時的汽車總量，因為新能源汽車占比已達8.8%，接近1個尾號限行的量。
吳偉強當時向媒體提供了一份由學生做的記錄：同一人記錄，起始點固定，通勤距離為14.5公里，從1月30日至2月3日，早高峰通勤時間在31—37分鐘；到了2月7日至2月13日，通勤時間增加到43—52分鐘。
多位受訪專家都記得，此次壓力測試，從擁堵數(shù)據(jù)上看并不理想。但吳偉強說，放開限行后導致交通混亂，符合交通的規(guī)律，但三到五個月后，城市交通就會調(diào)整和適應(yīng)，擁堵現(xiàn)象會得到緩解。在他看來，壓力測試是一個很好的契機，測試杭州交通部門的應(yīng)對管理能力以及市民的承受力，“我當時還跟市交警建議，政策一定要繼續(xù)推，如果后退，未來再放寬限行，會引起更多反對”。
在湯海孺看來，壓力測試整體并沒有到讓市民難以忍受的地步，這增強了相關(guān)部門對放寬限行政策的信心，因此暫緩地面限行的政策一直持續(xù)到了今天。
“從杭州多年經(jīng)驗看來，‘雙限’治標不治本，但為杭州改善公共交通爭取了時間。”吳偉強說。2018年，杭州制定《杭州市推進綜合交通項目四年行動計劃》，提出“5433”工程，總投資超過5000億元，計劃新建552公里的快速路和高速路、400公里軌道交通、350公里鐵路線，以及水陸空三大樞紐工程。到2022年末，杭州開通的地鐵線已經(jīng)達13條，總長度達516公里，快速路也從2017年的182公里，到即將突破500公里，快速路“四縱五橫”，縮短了主城、副城和組團間的時空距離。
過去20多年間，蕭山、余杭、富陽、臨安相繼撤市設(shè)區(qū)，杭州市的市區(qū)面積已從2000年的683平方公里擴張到了8289平方公里，城市呈平鋪分散發(fā)展。公開研究顯示，杭州的通勤半徑為33公里。
這都造成杭州交通對快速路的依賴性非常高�！吨袊侣勚芸帆@得的數(shù)據(jù)顯示，里程數(shù)僅占總量10%的快速路，承擔了67%的轉(zhuǎn)換交通流量。
但杭州結(jié)構(gòu)性擁堵依然存在。西湖景區(qū)道路狹窄，仍在雙休日及節(jié)假日實行單雙號限行，并且禁止出租車、網(wǎng)約車進入。此外，中河高架、上塘高架、秋石高架、德勝快速路等快速路，尤其是上下匝道口，成了杭州市最擁堵的地段。
“堵車只是發(fā)生在個別時段或某些核心路段�！痹S松告訴《中國新聞周刊》，大家漸漸適應(yīng)后，地面交通并沒有想象中那么堵。比如，早晚高峰時期，開車上快速路匝道口，有時100多米的距離，會堵上十多分鐘，但開上快速路匯入車流后，就不再焦慮了。
湯海孺坦言，2013年末，杭州常住人口884.4萬人，當時杭州只有一條地鐵，傳統(tǒng)公交系統(tǒng)在速度上已無法滿足人們的出行需求，“雙限”是迫不得已的選擇�！半S著地鐵網(wǎng)絡(luò)的完善，目前杭州的路網(wǎng)系統(tǒng)已經(jīng)具備了一定的承載能力�！�
根本性變化
在吳偉強看來，杭州從2002年成立“兩難辦”(緩解“停車難、行車難”辦公室)開始治理城市交通問題，過去20多年中，杭州交通擁堵問題時好時壞，目前交通狀況已得到顯著改善�！白铌P(guān)鍵的轉(zhuǎn)變，在于交通管理理念的根本性變化。”
他曾在2013年的一篇論文中指出，杭州的交通擁堵很大程度上源于管理不足。比如，一些城區(qū)信號燈過于密集，平均1公里有5.56組信號燈，此外還有大量輔助信號。此外，繁忙道路上的十字路口，對向車道數(shù)不對稱，“多變少”“少變多”十分常見，導致車輛滯緩、停留、擁堵，或引發(fā)違規(guī)變道及事故。
對杭州的交通管理部門而言，提高道路運行效率是必須解決的課題。截至2023年末，杭州市機動車保有量442萬輛，根據(jù)公安部道路研究中心數(shù)據(jù)，杭州主城區(qū)交通承載力約為在途量48萬輛，目前峰值已達49.5萬輛。道路資源供需矛盾愈發(fā)突出。
“如今杭州治堵不再單純靠限行和限牌，而是著重提高效率，總體上已經(jīng)從長期僅僅是疲于應(yīng)付治堵的泥潭中跳了出來�！眳莻妼Α吨袊侣勚芸氛f，由于歷史遺留問題，杭州的道路規(guī)劃存在局限，目前杭州交警只能在末端管理上采取更精細化的管理。
許松注意到一個細節(jié)，五六年前，當他行駛到個別路段，有時一條路上都能幸運地趕上綠燈，近兩年這一情景在市區(qū)更常見。但這種“好運氣”，其實是被大數(shù)據(jù)精確計算的綠波帶。
杭州市公安局交警支隊道路秩序處民警何天勐向《中國新聞周刊》介紹，杭州很早便嘗試綠波帶。早期的綠波帶多是保障單一方向一路綠燈。何天勐舉例說，假如一條路8個路口，早高峰從西向東的車如果將車速控制在40公里/小時，可以一路暢通。但交警很快發(fā)現(xiàn)，由于駕駛的個體差異，后幾個路口的綠波效果并不理想。而且由于時間差，反向車輛不得不頻繁遭遇紅燈，“這些人開車體驗感肯定很差”。
但想要實現(xiàn)雙向綠波帶，需要對路口各個方向的交通流量進行精確的系統(tǒng)監(jiān)控，挑戰(zhàn)極大。杭州自2017年起就啟動了“城市大腦”項目，對城市交通進行實時監(jiān)測和預(yù)警。該系統(tǒng)每兩分鐘更新一次，能實時分析每個路口的擁堵狀況和道路的通行速度。
在“城市大腦”的輔助下，杭州公安交警部門采取了短綠波組網(wǎng)的策略，將3到5個路口作為一個單元，根據(jù)各路口的車流量來優(yōu)化綠燈的配時，減少車輛的停車次數(shù)，增強雙向交通流的連貫性。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，杭州主城區(qū)已經(jīng)建立了310條綠波網(wǎng)，覆蓋了450公里主次干道，高峰時段的平均車速達到了36.5公里/小時以上。
“杭州路網(wǎng)發(fā)展已基本成型，提升路口通行效率對交警來說至關(guān)重要。哪怕是浪費10秒鐘，也可能對交通流量造成很大影響�！焙翁燠抡f。
比如，一個十字路口的信號燈周期為160秒，但實際中，南北向的車流可能僅需30秒就能通過，如果分配給它50秒，就會有20秒的浪費。這都得益于杭州的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。“因為有數(shù)據(jù)的支撐，我們對交通的感知才能更靈敏，才能提前干預(yù)�！焙翁燠抡f。
“城市大腦”能幫助交警分析過去3個月同一時段同一條路的交通數(shù)據(jù)，對擁堵數(shù)據(jù)進行預(yù)測，提前避免交通擁堵。“城市大腦”還被廣泛應(yīng)用于交通信號燈的優(yōu)化調(diào)整。此外，杭州城區(qū)430個路口中，已有近1600條車道被改造為可變車道，以適應(yīng)不同時間段的交通需求。
數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，在交通流量明顯上升、道路供給基本不變的情況下，干道、快速路高峰均速分別同比提升3.1%、4.3%，交通擁堵延時指數(shù)在全國50個大中城市中，排名第四十五位。
多位專家還提到，目前“城市大腦”也被用在停車位的調(diào)度等交通治理的多個方面，其數(shù)據(jù)挖掘能力還有待進一步提升，未來實現(xiàn)更加高效的交通管理。
未來會更堵嗎？
隨著時機逐漸成熟，杭州計劃取消“雙限”已經(jīng)提上日程。
2022年2月，杭州市委書記劉捷在杭州市第十三次黨代會上提到，率先探索取消“錯峰限行”和優(yōu)化替代的政策舉措。2023年1月，中共杭州市委十三屆三次全體會議也明確提出，“探索取消小客車限購、地面道路限行”。
但取消之前，當?shù)卣仨毾肭宄碾y題是：未來取消“雙限”后，杭州機動車是否會出現(xiàn)爆發(fā)式增長？交通是否會更加擁堵？
一位從業(yè)20年的杭州汽車從業(yè)者向《中國新聞周刊》估算，如果放開限牌，中低端經(jīng)濟型燃油車的銷量會有一定增長，對于那些預(yù)算有限且用車需求為日常通勤的客戶，這類車型吸引力很大。限購政策的調(diào)整對新能源汽車的銷售影響不大，其銷量主要受到“以舊換新”等激勵措施的推動。
吳偉強也認為，杭州機動車保有量不會因為取消限牌快速增長，“因為增長已經(jīng)在發(fā)生，而且只是取消燃油車限牌，增量并不會很大”。
交通規(guī)劃領(lǐng)域有一個著名的“當斯定律”，即新建的道路會暫時緩解交通擁堵，但同時會激發(fā)新的交通需求，產(chǎn)生新的擁堵。出行者在選擇交通方式時，會考慮時間、金錢等成本，真正解決道路擁堵問題，需要管理者合理引導交通需求。
湯海孺強調(diào)，在高峰時段，通勤道路上出現(xiàn)擁堵是正常現(xiàn)象，這反映了城市的活力。交通管理的目標不是一味追求消除擁堵——這不可能實現(xiàn)，而是要將出行選擇權(quán)交還給市民。如果人們能夠接受擁堵，可以選擇繼續(xù)駕車；如果不能接受，就選擇其他出行方式。
多位專家提到，國際公認的緩解通勤擁堵的一個重要指標，是提高公共交通分擔率�！吨袊侣勚芸帆@得的數(shù)據(jù)顯示，目前，杭州城市公共交通機動化出行分擔率僅 47.6%，低于東京、廣州、深圳等國內(nèi)外超大城市。
即便地鐵等公共交通不斷完善，想要替代私家車出行并不容易。再對比一組數(shù)據(jù)：2018年，杭州3條軌道交通總里程100多公里，疊加公交等出行方式，主城區(qū)公共交通日均客運量480.9萬人次。到了2022年，杭州軌道交通運營里程超過500公里，疊加公交車出行后總量為日均395萬人次，反而低于4年前。湯海孺指出，目前新增的地鐵乘客，更多是由過去的公交乘客轉(zhuǎn)化而來，而不是原本開車出行的人群。
2022年，湯海孺參與了一項由杭州市交通運輸局委托的交通治理研究項目，探討的重要主題便是：如果杭州取消“雙限”，城市交通能否應(yīng)對可能增加的壓力？還可以在哪些方面優(yōu)化，供政府部門參考決策？“當時我們得出的結(jié)論是，‘雙限’開放時機已經(jīng)成熟，但還要進一步提升公共交通的吸引力�！睖Ｈ鎸Α吨袊侣勚芸氛f。
湯海孺和浙江大學相關(guān)團隊研究發(fā)現(xiàn)，許多地鐵站點雖已投入使用，站點設(shè)計容量大，但部分通道和出入口尚未開放，限制了站點的通行能力，一些站點周圍還有未調(diào)整的基本農(nóng)田，沒辦法直接使用。“我們做了分析，正在通過加強土地使用與交通規(guī)劃的協(xié)同工作，盡可能發(fā)揮軌道交通的最大效用�！�
吳偉強也注意到，杭州地鐵規(guī)劃和設(shè)計存在問題，主要體現(xiàn)在線網(wǎng)布局與人口和資源分布不匹配，站點設(shè)置不合理，導致與居民出行末端的連接不佳。他向《中國新聞周刊》舉例，浙江工業(yè)大學朝暉校區(qū)位于市中心的拱墅區(qū)，有四萬多名師生，盡管周圍有三條地鐵線，但師生步行至最近站點需30分鐘。他認為，要提升地鐵的服務(wù)能力和吸引力，相關(guān)部門一定要全面審視地鐵線網(wǎng)和站點布局中的缺陷，一定要貼近人口密集區(qū)。
軌道交通如何能有效替代私家車出行？湯海孺認為，2022年地鐵19號線開通是一個標志性的事件。19號線是杭州第一條軌道快線，串聯(lián)杭州東站、西站、機場等大型交通樞紐，以及杭州未來科技城、海創(chuàng)園等年輕人聚集的地方，時速120公里。乘客的直觀感受是：站少，長距離通勤快。在此之前，從機場到杭州市區(qū)武林廣場，地鐵需要一個多小時，如今乘坐19號線，只需要30分鐘。湯海孺注意到，19號線開通后，一些原本開車的市民轉(zhuǎn)而選擇地鐵出行，這是一個好的探索。
如今，隨著杭州城市擴容，逐漸走向50公里半徑都市圈的空間結(jié)構(gòu)，原有的路網(wǎng)系統(tǒng)難以支撐50公里半徑都市圈和33公里通勤半徑的通勤交通。吳偉強建議，由于地鐵運行速度過慢，杭州可以參考東京等世界級城市，盡快謀劃運行時速150—180公里通勤鐵路，支撐15—50公里半徑的一小時通勤交通。
在吳偉強看來，杭州當前面臨的眾多交通問題主要源于規(guī)劃設(shè)計的不足，精細化交通管理不應(yīng)僅限于交警的末端管控，還應(yīng)涵蓋交通規(guī)劃與設(shè)計等領(lǐng)域，“我們應(yīng)該深入理解城市發(fā)展的長遠趨勢，并在此基礎(chǔ)上提前進行規(guī)劃，確保交通系統(tǒng)的可持續(xù)性，滿足未來的需求”。
而在當下，在他看來，就杭州而言，取消“雙限”已是大勢所趨，因為杭州的交通管理能力，有能力容納增量，“現(xiàn)在杭州機動車保有量有400多萬輛，但交通狀況比2013年還要好很多。尤其是考慮到，我們的交通管理水平尚處于初級階段，未來采用更科學方法的潛力很大”。
(文中許松為化名)
《中國新聞周刊》2024年第30期
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